解放戰(zhàn)爭時期，擔(dān)任晉冀魯豫軍區(qū)政委的鄧小平有句名言：把千軍萬馬置于黨中央視線之下。為了做到這點，晉冀魯豫軍區(qū)首先恢復(fù)實行自1931年11月起中斷近14年的黨委會制度。羅榮桓也指出：“黨始終是軍隊的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和鼓舞者”，“沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒有革命的軍隊。離開了黨，一切都要失敗。我軍整個歷史，都充分地證明了這個真理”。他還進(jìn)一步總結(jié)說：“歷史上對于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制，曾發(fā)生過多次動搖，每一次動搖，都使部隊在政治上受到重大的損失?！?/span>2014年10月，習(xí)近平總書記在古田全軍政治工作會議上指出：“必須認(rèn)識到，黨委制、雙首長制、政治委員制是一種制度安排，更是一種政治設(shè)計。對這個問題不理解或理解不正確，說明政治上還沒有完全合格、完全夠格?！?/span>

  1947年，毛澤東與周恩來在陜北

■南昌起義到古田會議，我軍黨委制的形成時期■

我軍實行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度的歷史可以追溯到1927年的八一南昌起義。1927年7月，為了反抗國民黨反動派的血腥鎮(zhèn)壓，中共中央政治局臨時常委會議決定發(fā)動南昌起義。為了加強(qiáng)黨對這次起義的領(lǐng)導(dǎo)，7月27日，黨中央決定由周恩來、李立三、惲代英、彭湃等4位同志組成中共前敵委員會，周恩來為書記。同時指出，這一前敵委員會，是“指揮前敵一切事宜”的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這就說明，黨的前敵委員會是領(lǐng)導(dǎo)起義的權(quán)力核心。

在前敵委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，起義軍各軍建立了軍黨委，各師建立了師黨委，各團(tuán)建立了黨總支或黨支部，有3個以上黨員的連隊還建立了黨支部。為實行黨對起義軍的獨立領(lǐng)導(dǎo)，中央明確規(guī)定了“黨的作用高于一切”的原則，指出：“軍中黨的組織是一切組織的根源”，黨組織的主要任務(wù)是“管理支部生活，執(zhí)行黨的政策，監(jiān)督軍隊活動”。

對于前委在起義部隊中建立的各級黨的組織，黨中央給予了充分肯定。1927年12月21日，中央在給朱德及其率領(lǐng)的南昌起義部隊全體人員的指示信中，要求廣大官兵“必須依照從前的組織系統(tǒng)管理支部生活，執(zhí)行黨的政策，監(jiān)督軍隊行動”。

湘贛邊界秋收起義標(biāo)志著我軍形成了以黨委制為主要形式的領(lǐng)導(dǎo)體系。八七會議后，黨中央派毛澤東以中央特派員的身份到湖南領(lǐng)導(dǎo)湘贛邊界秋收起義，并組建了以毛澤東為書記的前敵委員會，作為領(lǐng)導(dǎo)起義的集體領(lǐng)導(dǎo)組織。

1927年9月，出于長期斗爭的考慮，毛澤東率領(lǐng)湘贛邊界秋收起義部隊向江西羅霄山脈中段的井岡山轉(zhuǎn)移。進(jìn)軍途中，在江西永新縣三灣村，毛澤東組織進(jìn)行了我軍歷史上著名的“三灣改編”，第一次在軍隊實行了班有黨員、排有黨小組、連隊建立黨支部、團(tuán)建立黨委的新制度。同時，前委向連、營、團(tuán)三級委派了黨代表，由黨代表擔(dān)任黨支部書記或黨委書記，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)黨的工作和政治工作，并且規(guī)定部隊的一切重大問題都要經(jīng)黨組織集體討論決定。這就從組織上確立了黨對軍隊實施的新型領(lǐng)導(dǎo)制度。

對這種制度，羅榮桓曾經(jīng)評價說：“三灣改編實際上是我軍的新生，正是從這時開始，確立了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)?！薄叭秊掣木幍闹匾獨v史意義，就在于正是從這時開始，確立了黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，奠定了新型的革命軍隊的基礎(chǔ)?！?/span>

1928年4月，朱德、陳毅率領(lǐng)南昌起義保存下來的部隊和湘南起義農(nóng)軍與毛澤東率領(lǐng)的革命軍隊在井岡山會師，并成立了中國工農(nóng)紅軍第4軍，毛澤東為黨代表。紅4軍成立了黨的前敵委員會，由毛澤東、朱德、陳毅等5人組成。在毛澤東主持下，紅4軍在部隊中建立了連支部、營委、團(tuán)委、軍委四級黨的組織。

前委和軍委的職權(quán)劃分是：前委是邊界黨和軍隊及政權(quán)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，軍委對內(nèi)是軍中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，隸屬于前委，對外即是湘贛邊界蘇維埃軍隊委員會，指揮紅軍及地方武裝。

毛澤東、朱德在紅4軍建立各級黨組織和加強(qiáng)組織建設(shè)的經(jīng)驗，得到了以周恩來為代表的中央領(lǐng)導(dǎo)人的肯定。1929年3月，中央在給賀龍及湘鄂西前委的指示信中指出：“在朱、毛軍隊中，黨的組織是以連為單位，每連建立一個支部，連以下分小組，連以上有營委、團(tuán)委等組織?！币笏麄冊诓筷牻h中進(jìn)行“參考”。9月，中央給紅4軍前委的指示信則明確指出：“在紅軍中黨的組織原則，尤其是目前環(huán)境中之紅軍黨的組織原則，必須采取比較集權(quán)制，才能行動敏捷，才能便于作戰(zhàn)，才能戰(zhàn)勝敵人。”“黨的一切權(quán)力集中于前委指導(dǎo)機(jī)關(guān)，這是正確的，絕不能動搖?！薄包h只能經(jīng)過黨團(tuán)作用作政治的領(lǐng)導(dǎo)。目前前委指揮軍部、政治部，這是一個臨時的辦法。前委對日常行政事務(wù)不要去管理，應(yīng)交由行政機(jī)關(guān)去辦，由政治委員監(jiān)督，前委應(yīng)著眼在紅軍的政治軍事經(jīng)濟(jì)及群眾斗爭的領(lǐng)導(dǎo)上。一切工作歸支部這個口號是對的，是作經(jīng)過支部去工作的解釋，但不是與黨的民主集權(quán)制相對立。”“黨對軍隊的指揮盡可能實現(xiàn)黨團(tuán)路線，不要直接指揮軍隊，經(jīng)過軍部指揮軍事工作，經(jīng)過政治部指揮政治工作。”“黨的系統(tǒng)，軍事系統(tǒng)，政治系統(tǒng)，要弄清楚。”可以看出，后來部隊廣泛實行的黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，在這里就有了雛形。

1929年12月，根據(jù)中央九月來信，紅4軍在古田召開第九次黨的代表大會，通過了《中國共產(chǎn)黨紅軍第四軍第九次代表大會決議案》（又稱《古田會議決議》）。《決議》規(guī)定：“每連建設(shè)一個支部，每班建設(shè)一個小組，這是紅軍中黨的組織的重要原則之一?！惫盘飼h確立了馬克思主義建黨建軍原則，確立了我軍政治工作的方針、原則、制度，提出了解決把以農(nóng)民為主要成分的軍隊建設(shè)成為無產(chǎn)階級性質(zhì)的新型人民軍隊這個根本性問題的原則方向。《決議》不但在紅軍第4軍實行了，后來各部分紅軍都先后照此做了，這樣就使整個中國紅軍完全成為真正的人民軍隊。黨在軍隊各級建立的黨的組織，保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)直達(dá)基層、直達(dá)士兵。毛澤東曾評價：“紅軍所以艱難奮戰(zhàn)而不潰散，支部建在連上是一個重要原因?！?/span>

八路軍、新四軍的各級黨組織重視黨的建設(shè)，黨組織在部隊中享有高度的威信，從而保證了黨對部隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。圖為1942年夏，中共中央代表劉少奇（前排左二）和山東分局負(fù)責(zé)人在山東朱樊鎮(zhèn)合影

■王明“左”傾教條主義干擾與第二次國共合作，我軍黨委制的曲折發(fā)展■

我軍黨委制建設(shè)也出現(xiàn)過波折乃至反復(fù)。

■ 黨委制的中斷 ■

首先是王明“左”傾教條主義導(dǎo)致我軍黨委制的中斷。王明“左”傾教條主義在軍隊建設(shè)中的突出表現(xiàn)，即不顧中國革命具體實際，機(jī)械照搬蘇聯(lián)紅軍的經(jīng)驗，反對在紅軍中建立各級黨委制，強(qiáng)調(diào)單一的首長指揮，取消和削弱紅軍的集體領(lǐng)導(dǎo)與民主制度，給予政治委員最后決定權(quán)。

1930年冬頒布的《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例（草案）》規(guī)定：“紅軍中政治委員及政治機(jī)關(guān)，是紅軍中政治指導(dǎo)者。黨在政治委員及政治機(jī)關(guān)指導(dǎo)之下進(jìn)行工作。”“在軍團(tuán)、軍區(qū)革命軍事委員會及軍、師、與其相同等部隊之政治部中，均須設(shè)立黨務(wù)委員會?！薄包h務(wù)委員會的權(quán)限在于討論并決定關(guān)于破壞黨章及黨道德，以及接收黨員與處罰黨員的一切事項?！辈坏颜挝瘑T及政治機(jī)關(guān)的地位擺到了黨之上，而且把部隊各級黨的委員會變成了黨務(wù)委員會。

1931年11月，中央蘇區(qū)在贛南召開第一次黨代表大會，通過了《中央蘇區(qū)第一次黨代表大會紅軍問題決議案》?！稕Q議案》錯誤地認(rèn)為，由于黨在紅軍中的各級委員會“包辦一切”，紅軍中的軍事、政治機(jī)關(guān)失去了獨立系統(tǒng)工作的能力，變成了不健全的殘廢機(jī)關(guān)，因此，“加強(qiáng)黨在紅軍中領(lǐng)導(dǎo)作用，首先就要徹底實行政治委員制度和建立各級政治工作機(jī)關(guān)的組織與工作。因為政治委員和政治部是代表黨和政府在紅軍中黨的最高政治機(jī)關(guān)和人員，打破黨的包辦主義，把在紅軍中超過政治委員、政治部的職權(quán)的各級黨的委員會取消，黨的一切組織都應(yīng)該在政治部管理之下，這樣才是徹底實行政治委員制度的主要前提。”大會還在《黨的建設(shè)問題決議案》中明確指出：“為要強(qiáng)健紅軍中黨的組織，保障黨的政策的實現(xiàn)，和加強(qiáng)紅軍中的政治工作與軍事訓(xùn)練，黨應(yīng)當(dāng)切實實行政治委員制度與紅軍政治工作條例。紅軍中包辦一切軍隊行政的各級黨的委員會應(yīng)即取消。”

這次會議后，紅軍各地區(qū)部隊先后貫徹了這一決議，黨委制被迫中止。

1932年8月，毛澤東在寧都會議上被撤銷了紅軍領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，被迫離開紅軍。至此，贛南會議的錯誤主張在紅軍中占據(jù)了統(tǒng)治地位。

在黨委制中斷后的紅軍中，黨務(wù)工作由黨務(wù)委員會負(fù)責(zé)。黨務(wù)委員會通過選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)維護(hù)法紀(jì)和發(fā)展黨員等日常黨務(wù)工作，其工作限于“討論及決定破壞黨章及黨道德，以及接受黨員與處分黨員的一切事項”。

以政治委員制及黨務(wù)委員會制代替黨委制的做法是一種倒退，直接導(dǎo)致紅軍黨組織建設(shè)受到破壞和削弱。

應(yīng)當(dāng)看到的是，盡管黨內(nèi)出現(xiàn)了以王明為代表的錯誤思想，但是許多軍隊單位不愿意放棄經(jīng)過實踐證明行之有效的黨委制，他們或者遲遲不執(zhí)行錯誤的決定，或者名義上取消了黨委制，實際上黨委制有關(guān)集體領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容被堅持下來。

■ 遵義會議后，我軍在一定程度上恢復(fù)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度 ■

1935年1月，黨在遵義召開的政治局?jǐn)U大會議，結(jié)束了王明“左”傾教條主義在黨中央的統(tǒng)治。會議認(rèn)為，在黨對軍事的領(lǐng)導(dǎo)上，博古等人的領(lǐng)導(dǎo)方式極端惡劣，軍委的一切工作為一個人包辦，把軍委的集體領(lǐng)導(dǎo)完全取消，對軍事上的一些不同意見不但完全忽視，而且采取各種壓制的方法，破壞黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則。會議決定由毛澤東、周恩來、王稼祥三人組成軍事指揮小組，負(fù)責(zé)全軍指揮，在黨中央恢復(fù)了黨對軍隊的集體領(lǐng)導(dǎo)。

同時，中央認(rèn)為，單純的首長負(fù)責(zé)制不利于在復(fù)雜情況下正確決策和處理軍政重大問題，決定先在地區(qū)性的范圍內(nèi)恢復(fù)我軍黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。

1935年2月1日，中央指示紅二、紅六軍團(tuán)，快速建立黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，組織革命軍事委員會分會，統(tǒng)一討論紅軍的戰(zhàn)略與行動方針。2月5日，在《中共中央書記處關(guān)于中央蘇區(qū)及鄰近蘇區(qū)堅持游擊戰(zhàn)爭的指示》中又指出：“成立革命軍事委員會中區(qū)分會，以項英、陳毅、賀昌及其他二人組織之，項為主席。一切重要的軍事問題可經(jīng)過軍委討論，分局則討論戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)的基本方針?！边@就可以看出，遵義會議后，我軍在一定程度上恢復(fù)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。

當(dāng)然，在恢復(fù)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度過程中也出現(xiàn)過斗爭。長征途中，就發(fā)生了一場同張國燾分裂主義的斗爭，其斗爭核心是“黨指揮槍”還是“槍指揮黨”。張國燾在鄂豫皖根據(jù)地時，就以家長制代替民主集中制，以“書記最后決定”否定集體領(lǐng)導(dǎo)，以懲辦主義代替思想政治工作。1935年6月，紅一、紅四方面軍會合后，張國燾根據(jù)“誰有軍隊、誰最強(qiáng)大，誰就應(yīng)該當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)”的軍閥邏輯，公開同黨鬧獨立。這種行為當(dāng)然受到黨中央的嚴(yán)肅批評。張國燾一意孤行，竟然要“以武力解決”問題，事情敗露后，又自立“中央”，進(jìn)行分裂黨、分裂紅軍的罪惡活動，給革命事業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p失。

這場斗爭也從反面證明了堅持“黨指揮槍”這一建軍原則的極端重要性，而要堅持這一原則，就必須堅決執(zhí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度，反對把個人凌駕于黨委之上的任何行為。1938年，毛澤東在中共六屆六中全會上曾全面總結(jié)黨反對張國燾斗爭的經(jīng)驗和教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)：“共產(chǎn)黨員不爭個人的兵權(quán)（決不能爭，再也不要學(xué)張國燾），但要爭黨的兵權(quán)，要爭人民的兵權(quán)。”“每個共產(chǎn)黨員都應(yīng)懂得這個真理：‘槍桿子里面出政權(quán)?！覀兊脑瓌t是黨指揮槍，而決不允許槍指揮黨?！?/span>

■ 特殊時期的軍政委員會 ■

全國性抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國共兩黨實現(xiàn)了第二次合作。針對抗日戰(zhàn)爭的復(fù)雜形勢，我軍黨的領(lǐng)導(dǎo)體制有所變更。1937年2月，在同國民黨進(jìn)行紅軍改編的談判中，我黨同國民黨存在重大分歧。為了突破談判僵局，我黨作了策略上的讓步，如按照國民革命軍的統(tǒng)一編制改編紅軍，實行“一長制”，取消政治委員制度等。

為了使紅軍在改編后能夠保證黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，黨中央采取了軍政委員會的形式。1937年6、7月間，《中共中央關(guān)于紅軍中黨及政治機(jī)關(guān)在新階段組織的決定》明確規(guī)定：“改編后的紅軍，為適應(yīng)新的條件的變更，確定紅軍中實行單一首長制，以政治部主任為其政治的助手。同時為健全黨的組織，以集體的領(lǐng)導(dǎo)方式來代替政治委員制度，故在師以上及獨立行動之部隊則組織軍政委員會，這是黨的組織，它指導(dǎo)全部的軍事和政治工作并向中央或上級軍政委員會負(fù)責(zé)?！?/span>8月29日，黨中央作出《關(guān)于成立前方軍委分會及各師成立軍政委員會的決定》，要求：“在紅軍改編為國民革命軍，主力開赴抗戰(zhàn)前線情況下，中央決定前方設(shè)黨的軍委分會”，“受中央軍委會統(tǒng)轄”?！案鲙煶闪④娬瘑T會”，“均受軍委分會統(tǒng)轄”。軍委分會及軍政委員會均系黨內(nèi)之組織，黨外應(yīng)保守秘密。

1941年2月7日，中央軍委又頒布了《軍政委員會條例》，對成立軍政委員會的目的作了說明，對軍政委員會的組成人員、職責(zé)、軍政委員會與軍政首長和軍政機(jī)關(guān)的關(guān)系作了規(guī)定。《條例》規(guī)定：“各級軍政委員會，由司令員、政委、政治部主任、參謀長等主要負(fù)責(zé)人組成之。人數(shù)不超過五至七人，由每級提出名單，經(jīng)上級決定之。軍政委員會的主席，一般的由政委擔(dān)任?！薄败娬瘑T會為執(zhí)行上級指示、決定該部大政方針、布置工作及檢討工作的計劃機(jī)關(guān)。凡是系本部的軍、政、黨、后勤等等一切工作，均可討論決定。但軍政委員會并非執(zhí)行機(jī)關(guān)，其決定應(yīng)交各部門執(zhí)行之。”“軍政委員會的決定，不用軍政委員會的名義下達(dá)，而應(yīng)根據(jù)決定之性質(zhì)，分別由司令機(jī)關(guān)、政治機(jī)關(guān)用命令下達(dá)之。下級對上級報告，也不用軍政委員會名義，由各部門分別的向上級報告?！薄败娬瘑T會只應(yīng)討論比較重大的問題?！薄败娬瘑T會，應(yīng)批準(zhǔn)干部之升任與調(diào)動，但關(guān)于黨員的處分與入黨批準(zhǔn)等等事宜，仍由黨務(wù)委員會決定。”《條例》特別說明，“應(yīng)向干部解說軍政委員會之設(shè)立，是為適應(yīng)游擊戰(zhàn)爭的分散環(huán)境，以便集體領(lǐng)導(dǎo)，團(tuán)結(jié)干部之效能”，“并不減弱個人負(fù)責(zé)制”。

根據(jù)《軍政委員會條例》以及實際執(zhí)行的情況看，這種領(lǐng)導(dǎo)制度的特點主要表現(xiàn)在：它是執(zhí)行上級指示、決定本部隊一切工作大政方針的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；它并非執(zhí)行機(jī)關(guān)，其決定由各機(jī)關(guān)部門執(zhí)行；具有緊急情況，軍政委員會不能求得解決時，軍事首長和政治首長有決斷之權(quán)；軍政委員會并不削弱個人負(fù)責(zé)制。

從上述特點能夠看出，軍政委員會雖然不同于按民主集中制建立起來的黨委會，但它是黨在抗戰(zhàn)這個特定時期在軍隊中建立的黨集體領(lǐng)導(dǎo)軍隊的機(jī)構(gòu)。它堅持集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)原則，事實上成為了黨在部隊中團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)的核心。

■ 黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度 ■

在抗日戰(zhàn)爭時期，政治委員制度也經(jīng)歷了從取消到恢復(fù)的過程。與20世紀(jì)30年代初期紅軍政治委員相比，八路軍政治委員的職能也有變化。1942年10月，中央頒布的《中國國民革命軍第十八集團(tuán)軍（第八路軍）政治工作條例（草案）》規(guī)定：“政治委員是中國共產(chǎn)黨在軍隊中的全權(quán)代表，執(zhí)行黨在軍隊中的政治路線及紀(jì)律的完全負(fù)責(zé)者。”“政治委員在與同級軍事指揮員有爭執(zhí)時，除屬于作戰(zhàn)方面的行動由軍事指揮員決定之外，其他由政治委員作最后決定，但均須同時報告上級軍政首長?！边@就糾正了1930年、1932年、1938年頒布的三部政治工作條例中規(guī)定的政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)的規(guī)定。

因此，到全國性抗日戰(zhàn)爭中期，我軍基本上實行了由軍政委員會集體領(lǐng)導(dǎo)下的軍政首長分工負(fù)責(zé)制。

黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度，也是抗日戰(zhàn)爭時期的產(chǎn)物。當(dāng)時，一些地區(qū)黨政軍關(guān)系中存在著不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，加上日軍對根據(jù)地加強(qiáng)“總體戰(zhàn)”，因此要求大大加強(qiáng)各個地區(qū)活動的獨立性、靈活性和領(lǐng)導(dǎo)上的統(tǒng)一性。于是，1942年9月1日，中央政治局作出《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，規(guī)定：“根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會?！薄耙虼?，確定中央代表機(jī)關(guān)（中央局、分局）及各級黨委（區(qū)黨委、地委）為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)，取消過去各地黨政軍委會?！薄败婈犞熊娬瘑T會及政治部，成為同級黨委（中央局、分局、區(qū)黨委、地委）的一個部門”，軍事政策與軍事行動的大政方針須交黨委會討論，但具體軍事行動由司令員、政治委員（即黨委書記）決定之。根據(jù)這一決定，軍隊除保持軍隊系統(tǒng)上下級直接領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系外，還要接受地方黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo)。

1927年9月29日，毛澤東率領(lǐng)工農(nóng)革命軍進(jìn)駐永新縣三灣村。毛澤東在三灣楓樹坪領(lǐng)導(dǎo)了著名的“三灣改編”，把一個師縮編為一個團(tuán)，規(guī)定了黨支部建在連上，確立黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。圖為三灣楓樹坪 

■解放戰(zhàn)爭時期，我軍黨委制趨于成熟完善■

我軍黨委制經(jīng)歷初創(chuàng)時期、曲折發(fā)展時期后，人們從經(jīng)驗教訓(xùn)尤其是幾次波折給部隊建設(shè)帶來重大損失的事實中，逐漸認(rèn)識到黨委制存在的重要性，并且不斷推動黨委制走向成熟。

■ 全軍團(tuán)以上各級黨委會普遍恢復(fù)、健全 ■

抗日戰(zhàn)爭時期，軍政委員會制度的實行，對于加強(qiáng)黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)起到了積極的作用。但由于它的職責(zé)、組成方式與工作方式等都不同于黨委制，因此，在實施對部隊全面工作的一元化領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的民主集中制原則，特別在加強(qiáng)團(tuán)以下部隊黨組織建設(shè)方面，存在明顯不足。鑒于此，1944年4月，譚政作的《關(guān)于軍隊政治工作問題》的報告（以下稱“譚政報告”）中，就提出了“恢復(fù)古田決議的黨的代表會議制”的主張。

1945年4月至6月，黨的第七次全國代表大會在延安召開。會議總結(jié)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度上的正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，“原則決定，應(yīng)根據(jù)古田會議的原則，組織軍隊中各級黨委會，以避免軍隊中單純的首長制所產(chǎn)生的一些缺點”。

根據(jù)黨的七大精神，我軍開始著手恢復(fù)黨委制。劉伯承、鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的晉冀魯豫軍區(qū)是我軍全面組織黨的各級委員會的先行單位。1945年11月，該軍區(qū)就通知各縱隊，建立各級黨委組織，實行對軍事工作、政治工作的一元化領(lǐng)導(dǎo)，并逐級指定了縱隊黨委與旅黨委的名單。1946年11月17日，軍區(qū)政治部又起草了《黨的團(tuán)委員會暫行工作條例（草案）》，對黨的團(tuán)委員會的地位、性質(zhì)、組織、工作等作了明確規(guī)定，要求“在步、騎、炮各建制團(tuán)中，均須成立一領(lǐng)導(dǎo)全團(tuán)軍事、政治工作的一元化的黨的委員會”，簡稱“團(tuán)委”。該條例頒布后，軍區(qū)團(tuán)一級黨的委員會的建立進(jìn)一步展開。1946年12月25日，軍區(qū)政治部起草了《對于部隊中目前黨的工作意見》的報告，向中央?yún)R報了恢復(fù)和建立各級黨委的做法和經(jīng)驗。

晉冀魯豫軍區(qū)的做法引起了黨中央的高度重視。1947年2月27日，中共中央專門發(fā)出了《關(guān)于在軍隊中組織黨委會的指示》，要求各部隊組織軍隊中的黨委會，認(rèn)為：“根據(jù)晉冀魯豫實行這種改組的經(jīng)驗，證明這種改組是正確的，舉凡關(guān)于作戰(zhàn)、工作、政策及干部等問題，除緊急情況之處斷應(yīng)由首長擔(dān)負(fù)外，在一般情況下，經(jīng)過軍隊中各級黨委會之民主討論和決定，再由首長執(zhí)行，較少數(shù)首長人員之商談解決，更為全面與適當(dāng)，因而加強(qiáng)黨對于軍隊的領(lǐng)導(dǎo)作用，使各種工作能更好地進(jìn)行?，F(xiàn)中央正在草擬軍隊中黨的組織條例，在中央條例尚未發(fā)布前，你們可根據(jù)晉冀魯豫經(jīng)驗及其文件實行改組，并將你們的經(jīng)驗電告?！睆拇耍妶F(tuán)以上各級黨委會就普遍恢復(fù)、健全起來。

■ 我軍歷史上第一個黨委員會條例頒布 ■

1947年7月28日，總政治部頒布了《中國人民解放軍黨委員會條例草案（初稿）》。這是我軍歷史上第一個黨委員會條例。在此之前，我軍頒布過黨務(wù)委員會條例和軍政委員會條例，但是沒有黨委員會條例。因此，條例的頒布是我軍黨委建設(shè)史上的一件大事，使我軍實行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制有了基本的依據(jù)。

《條例草案（初稿）》規(guī)定：“無產(chǎn)階級的先鋒隊——共產(chǎn)黨就應(yīng)該在這支人民軍隊中建立起它的絕對領(lǐng)導(dǎo)。其組織形式即在軍隊中設(shè)置各級黨委員會，而以黨委員會作為對軍隊之一切領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)的核心?！?/span>

《條例草案（初稿）》對黨委的基本任務(wù)、遵循的方針、我黨我軍的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)、黨委的產(chǎn)生、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、黨委的職權(quán)和工作等作了詳細(xì)的規(guī)定?！稐l例草案（初稿）》還規(guī)定，在已經(jīng)建立黨委的單位，軍政委員會、黨務(wù)委員會隨之撤銷。

《條例草案（初稿）》的頒布，極大地推動了黨委制度在全軍的恢復(fù)建立，黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)很快有了加強(qiáng)和改善。

■ 毛澤東的深刻總結(jié) ■

軍隊恢復(fù)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)制度不久，也出現(xiàn)不少問題。由于缺乏經(jīng)驗，不少黨委書記只熟悉政治委員的“全權(quán)代表”制，不熟悉黨的民主集中制；只熟悉政治委員的工作，不熟悉黨委書記的工作。而一些黨委委員又往往采取“列席會議”“等候布置工作”的態(tài)度，不善于運用自己手中的民主權(quán)利。因此，不少單位存在把首長制帶到黨內(nèi)，名為黨委領(lǐng)導(dǎo)實為首長、個人決定重大問題的情況；有的單位則把黨委會混同于行政會，事無巨細(xì)都拿到黨委會討論。

為此，各大區(qū)部隊黨委和政治機(jī)關(guān)在1948年先后召開政治工作會議或者組織工作會議，總結(jié)交流黨委建設(shè)的初步經(jīng)驗，提出應(yīng)當(dāng)糾正的偏向。各大區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對此十分重視，或者親自到會，或者向會議作出指示。

比如，1948年5月，中原野戰(zhàn)軍召開旅以上政治工作會議總結(jié)黨委建設(shè)問題。鄧小平政委到會作報告，提出黨委工作的基本原則。劉伯承司令員原是準(zhǔn)備來作報告的，因去前方指揮作戰(zhàn)而未能到會，但他特地要副政委兼政治部主任張際春向會議轉(zhuǎn)達(dá)他的一個中心意見：“我們革命軍人，如果離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不能成為一個革命軍人?！薄安还苣闶呛么蟮闹笓]官，權(quán)威有多么大，一個口令能使上千上萬人向你立正，但這些只是黨給予的，你個人沒有可以驕傲的。否則你如果因此便昏頭昏腦地驕橫起來，走上軍閥主義傾向，那你就離開了黨，那是非常危險的，因此一個軍人必須毫無條件地接受黨的領(lǐng)導(dǎo)?！彼炎约簲[進(jìn)來說：“自己從一個舊軍人成為革命軍人，完全由于黨的引導(dǎo)、黨的培養(yǎng)的結(jié)果，否則是不可能的。”劉伯承的這些話，很快傳達(dá)到部隊，對干部特別是有驕傲情緒的干部起了很大的教育作用。

在此基礎(chǔ)上，為了處理好黨委制恢復(fù)后黨委建設(shè)上出現(xiàn)的矛盾和問題，1948年9月20日，毛澤東為中央起草了《關(guān)于健全黨委制的決定》。他指出：“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)，防止個人包辦的黨的重要制度。近查有些（當(dāng)然不是一切）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，個人包辦和個人解決重要問題的習(xí)氣甚為濃厚。重要問題的解決，不是由黨委會議作決定，而是由個人作決定，黨委委員等于虛設(shè)，委員間意見分歧的事亦無由解決，并且聽任這些分歧長期地不加解決。黨委委員間所保持的只是形式上的一致，而不是實質(zhì)上的一致。此種情形必須加以改變。今后從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區(qū)（軍分會或領(lǐng)導(dǎo)小組）、政府黨組、民眾團(tuán)體黨組、通訊社和報社黨組，都必須建立健全黨委會議制度，一切重要問題（當(dāng)然不是無關(guān)緊要的小問題或者已經(jīng)會議討論解決只待執(zhí)行的問題）均須交委員會討論，由到會委員充分發(fā)表意見，作出明確決定，然后分別執(zhí)行。”毛澤東特別提醒說：“當(dāng)然必須注意每次會議時間不可太長，會議次數(shù)不可太頻繁，不可沉溺于細(xì)小問題的討論，以免妨礙工作。在會議之前，對于復(fù)雜的和有意見分歧的重要問題，又須有個人商談，使委員們有思想準(zhǔn)備，以免會議決定流于形式或不能作出決定。委員會又須分別為常委會和全體會兩種，不可混在一起。此外，還須注意，集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)，兩者不可偏廢。軍隊在作戰(zhàn)和情況需要時，首長有臨機(jī)處置之權(quán)。”

這個《決定》，是對健全黨委制經(jīng)驗的一次十分深刻的總結(jié)，因而在全軍得到迅速貫徹。

1949年3月13日，毛澤東在中共七屆二中全會作報告時，又專門用一章的篇幅論述了黨委會的工作方法。他從“黨委書記要善于當(dāng)好‘班長’”“要把問題擺到桌面上來”“互通情報”“不懂得和不了解的東西要問下級，不要輕易表示贊成或反對”“學(xué)會‘彈鋼琴’”“要抓緊”“胸中有‘?dāng)?shù)’”“安民告示”“精兵簡政”“注意團(tuán)結(jié)那些和自己意見不同的同志一道工作”“力戒驕傲”“劃清兩種界限”等方面進(jìn)行了闡述。毛澤東系統(tǒng)精辟、通俗易懂的論述，對于進(jìn)一步加強(qiáng)和健全黨的領(lǐng)導(dǎo)，起到了重大的作用。從此，黨委制在我軍更加深入人心，愈加成熟起來。

■新中國成立初期，我軍黨委制進(jìn)一步發(fā)揚光大■

中華人民共和國成立以后，我軍要向革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化邁進(jìn)，但對于如何搞革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化，搞什么樣的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化，既沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗，也沒有可以仿效的做法。

■“一長制”風(fēng)波 ■

1953年1月1日，毛澤東要求解放軍：“一定要將蘇聯(lián)的一切先進(jìn)經(jīng)驗都學(xué)到手，改變我軍的落后狀態(tài)，建設(shè)我軍為世界上第二支最優(yōu)良的現(xiàn)代化的軍隊，以利于在將來有把握地戰(zhàn)勝帝國主義的侵略?！?/span>

在黨中央一系列的號召推動下，解放軍展開了轟轟烈烈的學(xué)習(xí)蘇聯(lián)紅軍經(jīng)驗的熱潮。這些經(jīng)驗既包括作戰(zhàn)訓(xùn)練、帶兵管理、后勤保障、裝備技術(shù)等方面的，也包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和政治工作等方面的。

我軍自“三灣改編”后，排除“左”、右傾路線干擾，在領(lǐng)導(dǎo)制度方面基本上采用的是黨委領(lǐng)導(dǎo)、軍政首長分工負(fù)責(zé)制度。但此時，蘇聯(lián)軍隊采取的是“一長制”，即部隊由軍事指揮員單一首長負(fù)責(zé)，政治工作領(lǐng)導(dǎo)人則由該部（分）隊的一名副職擔(dān)任。現(xiàn)在要全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，蘇軍的領(lǐng)導(dǎo)制度要不要學(xué)？我軍究竟應(yīng)該采用哪種領(lǐng)導(dǎo)制度？這在我黨我軍內(nèi)部引發(fā)了一場爭論。

有相當(dāng)多的高級將領(lǐng)認(rèn)為，我軍應(yīng)搬用蘇聯(lián)軍隊的領(lǐng)導(dǎo)體制，實行“單一首長制”。主持軍委日常工作的彭德懷，在一次軍委例會上就曾提出軍隊團(tuán)以上的政治部（處），可以不設(shè)政治部（處）主任一職，其職務(wù)由該級政治委員兼任，以便抽出一批政工干部培養(yǎng)為軍事指導(dǎo)員。他還將這個建議作為軍委決定，通知全軍實施。1953年4月，在審查《內(nèi)務(wù)條令》修改稿時，彭德懷把有關(guān)營教導(dǎo)員和連指導(dǎo)員的職責(zé)刪除了，表現(xiàn)出他準(zhǔn)備首先在連、營兩級試行“一長制”的想法。5月，他還直截了當(dāng)?shù)卣f：“準(zhǔn)備十年之后實行‘一長制’?！?/span>

1953年初，時任總政治部主任的羅榮桓就開始著手組織起草新的適合于我軍現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)的政治工作條例。由總政起草的《政治工作條例（草案）》發(fā)給部隊征求意見時，就有不少反映。多數(shù)人認(rèn)為，我們是社會主義國家，我們是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊，沒有政治工作不行。一些長期在邊疆地區(qū)擔(dān)任剿匪、維護(hù)邊疆國防安全工作的官兵深深感到，我軍沒有政治工作不好打仗；基層沒有政治工作，兵不好帶；部隊沒有政治機(jī)關(guān)，許多事情不好辦。他們向羅榮桓建議，應(yīng)該保留政工干部，應(yīng)該保留政治機(jī)關(guān)，還是應(yīng)該軍政首長共同領(lǐng)導(dǎo)和管理部隊。也有一些官兵反映，既然要學(xué)蘇聯(lián)，就不要有所保留，要全盤學(xué)，當(dāng)然要實行“一長制”。比如，有一名干部就向總政寫信，認(rèn)為單一首長制是“不久的將來就要實現(xiàn)的原則和方向”，因此新的《政治工作條例（草案）》就不應(yīng)強(qiáng)調(diào)政治委員制度與政治工作制度。他不同意條例草稿中關(guān)于“黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)是通過各級黨的組織、政治委員與政治機(jī)關(guān)進(jìn)行的”等提法，認(rèn)為這樣的提法貶低了軍事干部和軍事機(jī)關(guān)的地位，等等。

同時，根據(jù)毛澤東提出的“將蘇聯(lián)的一切先進(jìn)經(jīng)驗都學(xué)到手”的指示，1953年5月頒布的以蘇聯(lián)軍隊的條令為藍(lán)本的《中國人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》規(guī)定，營長、連長是營、連的首長，不承認(rèn)政治教導(dǎo)員、政治指導(dǎo)員是營、連首長。在我們進(jìn)口的蘇軍坦克、戰(zhàn)車?yán)?，也沒有連指導(dǎo)員的位置。還有人主張把政治委員改為副職，或各級政治委員都兼任政治部（處）主任，只管具體業(yè)務(wù)工作。這些都在部隊引起了議論。

部隊的這些議論也引起了彭德懷的重視。彭德懷圍繞這一問題，找了許多政工干部談話，也與軍事干部交換意見，又組織軍委同志認(rèn)真研究了我軍自“三灣改編”以來建立起來的一系列政治工作制度，對《古田會議決議》以及“譚政報告”這兩個歷史性文獻(xiàn)進(jìn)行了認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究，對連、營兩級政工干部對我軍基層部隊建設(shè)的作用進(jìn)行了客觀分析，感到我們這支軍隊不同于蘇聯(lián)軍隊，照搬照抄蘇聯(lián)軍隊的做法恐怕不行。

1953年夏，彭德懷專程到北戴河看望因病療養(yǎng)的羅榮桓，兩人對這些問題進(jìn)行了深入研討。羅榮桓向彭德懷提出了自己的看法：“現(xiàn)在有些同志認(rèn)為政治工作制度過時了，政治委員作用不大了，要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，搞一長制。如果那樣做，從井岡山時期就搞起來的政治工作傳統(tǒng)不就丟掉了嗎？”彭德懷覺得羅榮桓講得很有道理，從而堅定了堅持黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨委制、政治工作制度和發(fā)揚我軍優(yōu)良傳統(tǒng)的決心。

1953年9月，彭德懷在為全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議準(zhǔn)備文件時，向會議文件組明確提出了“黨委集體（統(tǒng)一）領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制”是我軍的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，而不是“一長制”。到1953年底，彭德懷不但改變了自己原先“一長制”的主張，還做通了一批支持“一長制”的高級將領(lǐng)的思想工作。他在全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議上所作的報告中強(qiáng)調(diào)指出：“為了完成黨中央和毛主席所指示的建軍任務(wù)，完成許多具體的工作任務(wù)，必須加強(qiáng)黨的思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)?！薄霸诮M織方面，應(yīng)按照毛主席歷來的指示，根據(jù)黨委會集體領(lǐng)導(dǎo)和首長分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，采取在黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，即政治委員和同級的軍事指揮員同是部隊的首長。一切重要問題，如有關(guān)方針、政策、計劃問題，保證上級指示的執(zhí)行問題，對部隊的思想領(lǐng)導(dǎo)問題，干部調(diào)配處理問題，以及部隊工作的統(tǒng)一安排問題等等除緊急情況外，均先由黨委討論，作出決定，屬于軍事方面的由軍事指揮員負(fù)責(zé)組織實施和檢查執(zhí)行情況，屬于政治方面的由政治委員負(fù)責(zé)組織實施和檢查執(zhí)行情況。這一制度，是我軍在長期革命斗爭中形成并適合我軍情況的。它是一種既有統(tǒng)一的集體的領(lǐng)導(dǎo)，又有分工負(fù)責(zé)的制度?！迸淼聭训闹v話，系統(tǒng)地闡述了軍隊黨委制度的內(nèi)涵，為我軍在社會主義革命和建設(shè)時期實行什么樣的領(lǐng)導(dǎo)制度定了調(diào)。

這樣，我軍學(xué)習(xí)蘇聯(lián)而出現(xiàn)的短暫的“一長制”風(fēng)波，到1954年初全軍貫徹這次會議精神時，就基本得到了轉(zhuǎn)變。

■ 第一部政工條例頒布 ■

有了這個正確的領(lǐng)導(dǎo)制度，新中國成立后我軍第一部政治工作條例由此就從籌備進(jìn)入了正式的起草階段。

全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議結(jié)束后，中央考慮羅榮桓身患重疾，便決定由陳毅、譚政與羅榮桓一道主持《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》的起草和修改工作。陳毅從1927年起就從事我軍政治工作，對1929年12月《古田會議決議》的形成發(fā)揮了重要作用。他參加《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》編寫座談會時，對我軍領(lǐng)導(dǎo)制度，即條例總則中關(guān)于黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制作了深刻的闡述。譚政長期跟隨毛澤東，有著極其豐富的政治工作理論與實踐功底，對我軍政治工作歷史上兩個重要文獻(xiàn)《古田會議決議》、“譚政報告”的誕生作出了杰出貢獻(xiàn)，此次在《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》制定中又發(fā)揮了重要作用。

《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》的總則由總政宣傳部部長姜思毅執(zhí)筆，經(jīng)陳毅、譚政修改和羅榮桓審閱，最后交陳伯達(dá)送毛澤東審定。陳伯達(dá)在送毛澤東前，又作了一次修改，把原文中總則部分的“中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中的政治工作是我軍的生命線”一句提法給改掉了。1954年4月15日，毛澤東在對印發(fā)《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》報告的批語中，又親筆改了回來。毛澤東指示：“略有修改，可即印發(fā)。修改處請劉少奇、彭德懷、羅榮桓同志一閱?！泵珴蓶|對《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》的修改主要有：（一）將總則第二條的首句“中國人民解放軍在黨和毛澤東同志的領(lǐng)導(dǎo)下”，改為“中國人民解放軍在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”；把同一條的“積極地有步驟地建設(shè)自己成為世界上第二支最優(yōu)良的現(xiàn)代化的革命軍隊”一句中的“世界上第二支最”七個字刪去。（二）將總則第四條中“中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中的政治工作是我軍戰(zhàn)斗力量的保證”一句，恢復(fù)為原稿的“中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中的政治工作是我軍的生命線”，并重寫了被畫去的“的生命線”四個字。

1954年4月15日，中共中央、人民革命軍事委員會以命令形式，將中華人民共和國成立后我軍第一部政工條例《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》在全軍頒布并施行。這個條例總結(jié)了我軍政治工作的歷史經(jīng)驗，借鑒和吸取了蘇軍政治工作的有益經(jīng)驗，對我軍政治工作地位、作用、性質(zhì)、任務(wù)、方針、原則、內(nèi)容、職責(zé)、組織形式、工作制度、作風(fēng)方法等，都作了明確的規(guī)定。條例貫徹了“黨指揮槍”的原則，強(qiáng)調(diào)黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)是我軍政治工作的領(lǐng)導(dǎo)原則，規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中設(shè)立黨的各級委員會，作為部隊統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的核心；黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，為黨對我軍的領(lǐng)導(dǎo)制度。一切重要問題，包括有關(guān)方針、政策、計劃的問題，保證上級指示的執(zhí)行問題，對部隊的思想領(lǐng)導(dǎo)問題，干部調(diào)配、處理問題，以及部隊工作的統(tǒng)一安排問題等，除緊急情況得由有關(guān)首長緊急處理外，均先由黨委員會討論，作出決定，屬于軍事工作方面的由軍事指揮員負(fù)責(zé)組織實施執(zhí)行，屬于政治工作方面的由政治委員負(fù)責(zé)組織實施執(zhí)行。政治委員和軍事指揮員同為部隊首長，對部隊的各項工作共同負(fù)責(zé)，在一般情況下，政治委員又是黨的全盤工作的主持者。

隨著《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》的頒布施行，黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，作為黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的根本組織制度和優(yōu)良傳統(tǒng)在我軍得到貫徹執(zhí)行和發(fā)揚光大。正是堅持了這一制度安排，我軍始終置于黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，始終在黨的旗幟下無堅不摧、無往不勝。■